瑞金推行基层干部"陪访"制 遭遇上访群众不信任尴尬
江西瑞金于去年11月推出“陪访制”，即由村级、乡镇干部陪访民去上访，试想以此减低上访数量。
瑞金的赴省访、赴京访一直数量很大，曾多年被江西列为控制赴京访重点管理县。而2005年建立起的信访考核制，也未起效。同时，基层干部为免被追责，采用截访、花钱“息访”又使干群关系陷入恶性循环。
如今，“陪访”能使干部免受追责，减少考核压力；同时还赋予信访局对干部任用的建议权，加强信访督办力度。
但一尴尬事实是，今年一季度接访496件中，陪访仅19件。有干部分析说，这和大多访民不信任乡镇干部，绕开他们上访有关。陪访制在瑞金的最终效果，还需拭目以待。
在过去半年里，江西瑞金试图与上访群众建立起一种新型关系，当地推出“陪访制”，即规定乡镇或村级干部要陪同群众上访。
今年4月30日，瑞金象湖镇综治办副主任朱娟红体会到这种干群关系的变化。她接到通知，被要求凌晨3点去陪访。有3名老人在所属的乡镇企业倒闭后，索要社保，未果，要去赣州上访。
“火车上没座，我帮老人找座位。凌晨6点下车，我请老人们吃早点。”这是朱娟红在基层工作10多年里，头一次陪群众上访。
在瑞金，越级上访、非正常进京访已困扰当地政府多年。瑞金连续几年被江西省列为控制赴京访重点管理县。
瑞金信访局局长钟春林说，在这样的背景下，瑞金于2008年11月推出“陪访制”，希望把问题留在基层解决。
而陪访制推进半年有余，进展并没有想象中顺利。
信访形势一度严峻
2005年和2007年瑞金成为省控制“赴京访”重点管理县，省政法委书记曾来调研当地信访问题
高明旭，瑞金政法委书记，分管信访工作。对于去年年底因一起非正常访而赴赣州做检讨的事，让他记忆犹新。
他说，那是残奥会的最后一天，一个六十多岁的老人跑去北京，在天安门前，找警察说要见国家领导人提建议。
第一，老人建议取消粮食直补，因为他在外务工，家中地给别人种了，他便领不到国家直补；第二，他建议取消村干部直选制度，因为村里选干部，小姓人少吃亏。
“他老人家就为这去了北京，我就到市里做检讨。”高明旭说。
瑞金的赴京访数量一直很大。
2005年和2007年，瑞金被江西省列为控制赴京访重点管理县。2007年，瑞金赴省上访批次和人次在赣州18个县市中排第一位。
“省委常委、省政法委书记舒晓琴亲自到瑞金去调研，帮助瑞金市委、市政府了解上访的问题。”江西景德镇的一名官员说。
2007年9月，高明旭刚上任瑞金政法委书记，第一次接访就从上午8点半，到下午1点多，“屋内挤满了人。”
瑞金市委书记陈晓春认为，造成瑞金信访形势严峻有三个原因，首当其冲的是干部的原因。
“干部作风不良、正气不足，工作不作为、乱作为，处事不公平、不公正，引起矛盾，激发民愤。”陈晓春在2008年3月3日的信访维稳会上说。
陈晓春在会上还认为，政府职能部门在履行职责过程中未能全面地落实国家大政方针政策，未能将国家惠民政策不折不扣、公平公正地普惠于人民群众、特惠于困难群众，导致群众有怨气。少数群众自身素质不高，政策法制观念淡薄，也导致信访问题多。
“归根到底还是党风不纯、政风不正的结果，党风不纯则政风不正，政风不正则民风刁蛮。”陈晓春这样总结。
陪访制就是要减轻上访给官员考核带来的压力，畅通上访的渠道，陪访以后基层官员没有信访责任了，他不会去截访激化矛盾。
———瑞金信访局局长钟春林
信访考核和奖金挂钩
瑞金矿产资源管理局规定，没做好信访，要从严追责，还将纳入年终考核，执行一票否决制
事实上，瑞金从2005年就已开始对乡镇部门干部实施了信访考核制度。
瑞金信访局局长钟春林说，当时主要是对赴京、赴省和赴赣州的信访量做出具体规定。超出规定的量，相关部门和干部就会在考核时被一票否决。
“当年被否决的部门和干部不能评优。一个干部连续两年信访被否决，影响他的提拔和升迁。”钟春林说。
云石山乡田心村支书梁正柱说，“我们村如果一年有三次越级上访，年底我就不能参加评先和评优。”
2008年9月，瑞金一名乡镇分管信访的武装部长，因辖区有村民进京上访而他外出游玩未及时安排人员寻找，受到瑞金市纪委党内警告处分。
瑞金市的信访考核制度从乡镇、村落外，还覆盖到各政府部门和事业单位。
记者在瑞金市矿产资源管理局的一份信访汇报材料上看到，“相关信访工作没做好的，从严追究责任人的组织责任，同时还将纳入年终单位和个人工作考核之中，严格执行‘一票否决’制，并与兑现奖金待遇相挂钩。”
除此之外，瑞金在对各乡镇的综治工作考评还预留着一定的分值。
在2008年的乡镇综治工作考评细则里规定：重大政治活动、重要节日时期，发生赴京上访每人次扣2分，发生赴省上访每人次扣1分，发生赴赣州上访每人次扣0.5分。非敏感时期若发生非正常上访，也要扣分。
“年底，排名分数靠后的乡镇，要被通报批评。”象湖镇综治办副主任朱娟红说。
花钱“息访”的恶性循环
敏感时期，乡镇干部为息访，会陪访民吃喝打牌，并给予利益；便有人专趁此时上访
瑞金的信访追责制度在向基层覆盖，而非正常信访的现象也在基层出现。
云石山乡负责信访工作的纪委书记刘东华说，他在敏感时期处理上访问题时，除了做思想工作外，还会采取些其他措施。
去年两会期间，有村民想上访，刘东华派人盯着他，不停地劝他弃访。
对方很执着。刘东华把他接到一个酒店，陪他吃饭，派干部陪他打牌，不让他离开，直到敏感期结束。
花钱买“平安”，也成为严格的考核追责制下减少上访的一个办法。
也正由于存在花钱买“平安”的做法，一些乡镇的访民便会选择在敏感期上访。
刘东华回忆，在调到云石山工作前，他在丁坡乡综治办工作。当时该乡有一个村民与邻居打架，其妻被邻居用锄头打伤头部瘫痪。
“凶手被抓到后判了刑，但是家里没钱赔偿。这个人就背着他老婆到处闹，而且专门找敏感时期上访。”刘东华说，当时没办法，只能每次给他一些钱，让他不要去闹。
“他就靠这样闹，得了不少钱。”刘东华说。
九堡镇也有这样的老访民，让镇长梁敏头痛不已。
他说，1987年，当地整治城乡环境，拆除了一村民的违章建筑。为此，该访民开始长达21年的上访。
“我为此挨了不少批评。”梁敏说，去年敏感时期，为平息此事，镇里承诺建一栋2层的小楼赔偿给他。
“因为长期上访，他成了名人，不仅自己上访，还代别人上访，收取代理费。”瑞金市政法委书记高明旭说。
为不让该访民在敏感期赴京，高明旭还曾帮他的孩子入学。
“去年高考，他女儿分数过了二本，但志愿填报出现失误，没被二本录取，他就打电话给我要我帮忙。”为了息访，高明旭让在赣州市教育局工作的朋友帮忙，将孩子录取到井冈山大学。
刘东华也承认，在这种考核追责压力下，过去截访和堵访很多。
“过去对上访采取的方法更多的是‘堵’。”瑞金信访局局长钟春林说。
陪访制，变堵为疏
当地干部认为陪访能规范上访秩序，减少非正常上访
直到2008年，瑞金的信访形势并未朝好的方向发展。那年，瑞金仍被江西省列为三个控制赴京上访重点管理县(市)之一。
钟春林说，越去堵，群众对基层干部越不信任，绕开基层政府和干部的越级上访和群体上访就越多。“这就是一个恶性循环。”
“严峻的信访形势已经成为影响我市社会稳定和政治安定的重要因素，已经成为给瑞金对外形象和经济发展带来不良影响的危害根源。”瑞金市委书记陈晓春在去年全市的信访维稳工作会议上说。
2008年11月，瑞金市委市政府酝酿的陪访制出台。
高明旭认为，陪访做好了，把老百姓上访的问题解决在基层，越级上访就会减少。
瑞金市要求各乡、村建立陪访员制度，遇到村级不能解决的问题时，由村干部负责陪同信访人到乡镇落实解决；在乡镇不能解决时，由乡镇干部负责陪同到市有关部门落实解决。如果信访人同意，也可有干部代为上访。
朱娟红是象湖镇综治办副主任，她说，自己都不曾想过会陪人去上访，“过去肯定是想办法劝他们不去。”
几名老人去赣州上访前，象湖镇曾约请了医保局、信访局、民政局等多个部门一同接访，告诉他们并不在社保政策范围内。
“但他们不理解。”朱娟红说，后来赣州市政府给予他们的解释和镇里说的一样。老人原本还要继续上访，再三劝说下，才弃访。
“火车票、吃饭及到瑞金后他们坐公汽回家的钱，都由镇里承担了。”朱娟红拿着贴好的220元单据笑着说，镇里穷，至今还没给她报销。
云石山乡纪委书记刘东华认为，陪访员也能对受理信访问题的部门构成一种监督。
“过去访民不懂政策，有些部门随便就把访民支走了，有干部陪访，他们就不敢了。”刘东华说。
在信访局长钟春林看来，陪访制的最大好处，就是规范了信访秩序。
“比如赴京访，如果去国家信访总局，那倒没事。要是去了广场之类的非访区，那就麻烦了。”钟春林说，有熟悉信访制度的官员带领访民上访，就不会到非访区，减少了非正常上访。
接访496件，陪访仅19件
信访局局长分析，因访民不信任基层干部，便绕开乡镇上访，使陪访难推广；且宣传也不够
瑞金的陪访制实行至今已有8个多月，但陪访数量占信访总量比例很低。
6月16日，钟春林提供的数据显示：瑞金市第一季度接访496件次，而陪访自实行至今，仅有19件次。
6月17日、18日，这两天从上午8点半到10点左右，瑞金市信访局共接待访民9批次。
接访员李明统计发现，这些访民都没有乡镇干部陪访，且很多都没去乡镇上访而直接到市里的信访室。
“没有听说过陪访，不知道，我也不想找乡里，他们解决不了我的问题。”6月17日，象湖镇访民章健发说。
瑞金市信访局局长钟春林认为，目前陪访制宣传还不够，但有些访民不管怎么样都不会找基层干部陪访。
该局一名副局长分析，一些受访部门和干部对待上访的态度冷漠，或互相推诿，失去了处理问题的最佳时机，客观上使得大部分本应在乡镇、村即可解决的矛盾，久拖未结，成信访积案。
“所以有些访民上访会绕开乡镇一级，因为不信任基层干部，也有些上访就是针对乡镇存在的问题。”钟春林说，这些问题导致一些访民躲着基层干部，陪访也就难以推广。
云石山乡访民梁庆山成为瑞金陪访制的宣传对象。但他对记者说，他也不了解陪访制。
梁庆山在2004年开始上访，其父曾因投机倒把罪入狱，而在1972年被改判无罪释放。梁庆山认为根据1995年的国家赔偿法，其父应获赔偿38万。
钟春林说，国家赔偿法规定1994年前的案例都按当时规定赔偿，梁父于1972年获得政府的80元和一些布票。
今年3月，梁庆山要赴京上访。
4月9日，他被通知去瑞金市见市政法委书记高明旭。
“早上9点接到通知，我坐车到市委门口后，才见到村支书、乡纪委书记等人。”梁庆山回忆说，当时不知道这就是陪访，访完了也不知道，后来看到新闻报道才知道。
在这次“陪访”后，梁庆山获得政府补偿2万元。政府还给梁家办了低保。“我认为这不是政府说的陪访起了作用，而是我要去北京起了作用。” 会变为截访？
信访局局长认为，陪访后干部便没有信访责任，少了考核压力，也就不会去截访
为了推进陪访，信访局局长钟春林已经酝酿出一个配套方案。
他调整了原有的考核办法：凡有干部陪访的上访，不作为一次越级上访或不正常上访记录，“这样就不扣分，不影响干部的考核。”
“要是过去，这几个老人去赣州上访，我们肯定要被扣分挨批评。但有了配套方案，这一次不算非正常上访，就不会给我们造成考核压力。”朱娟红说。
江西省委党校公共管理学教研部主任陈洪生则向媒体表示，陪访员应警惕不能成为上访的监视者。
钟春林认为，陪访制就是要减轻上访给官员考核带来的压力，畅通上访的渠道，陪访以后基层官员没有信访责任了，他不会去截访激化矛盾。
“过去就是怕上访所以经常截访，现在我们要放开让你去上访，还陪你去，这让有些访民反倒不会恶意上访了。”钟春林说。
钟春林说，要陪访就得提前知道谁有上访的动向，而且陪访了可不追究上访责任，这就会使基层官员主动去了解老百姓呼声，关注民生。
此外，钟春林还修改了官员的考核指标。他说，过去是以上访次数来影响官员评优，现在更侧重于解决问题，解决得好就不会影响年终考核。
钟春林在配套方案中还要求加强信访局的督办权力。
他说，信访局过去面临这样一个尴尬局面：接待访民，把访民反映的问题转交给相关职能部门，然后督办。但信访局说话的分量不重，无力督办。
“我们现在打算要求，每用一个干部，都要征求信访局的意见，有问题的一票否决。”瑞金市政法委书记高明旭说。
钟春林认为，这个一票否决让信访局对信访问题承办单位的督办力度加大，有助于信访问题的解决。
“修改意见已上报，正在等市委审批。”钟春林说，无论如何，陪访制目前还处在摸索阶段，肯定有各种问题，这一切都要等日后再总结。
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